Leistungsbeschreibung erstellen: das Herz der Ausschreibung

Die meisten Rügen im Vergabeverfahren drehen sich nicht um komplizierte Berechnungen, sondern um ganz Grundsätzliches: eine unsaubere Leistungsbeschreibung, versteckte Produktvorgaben oder durcheinandergeratene Eignungs- und Zuschlagskriterien. Wenn du hier sauber arbeitest, verhinderst du viele Konflikte, bevor sie entstehen.

Rolle und Rechtsrahmen der Leistungsbeschreibung

Die Leistungsbeschreibung ist der Kern jeder Ausschreibung. Sie legt fest, was genau beschafft werden soll, in welcher Qualität und unter welchen Rahmenbedingungen. Vergaberechtlich ist sie zentral für die Transparenz und die Gleichbehandlung der Bieter.

Wichtige Rechtsquellen:

• § 97 GWB: Wettbewerbs-, Transparenz- und Gleichbehandlungsgrundsatz
• § 121 GWB und §§ 23 ff. VgV: Grundsätze der Leistungsbeschreibung im Oberschwellenbereich
• Entsprechende Regelungen in UVgO und VOB/A im Unterschwellenbereich

Kernanforderungen an die Leistungsbeschreibung:

• eindeutig und erschöpfend
• neutral und diskriminierungsfrei
• auf den Auftragsgegenstand bezogen
• an den Zielen der Beschaffung ausgerichtet, nicht an einzelnen Anbietern

Gerade in der IT-Beschaffung ist das anspruchsvoll, weil sich Technik schnell ändert und Standardprodukte oft mit Herstellernamen verbunden sind.

Produktneutral formulieren: was heißt das konkret?

Das Vergaberecht verlangt, dass du produktneutral ausschreibst. Du darfst also grundsätzlich keine bestimmten Marken, Typen oder Herkunftsbezeichnungen verlangen. Nur ausnahmsweise ist das zulässig, wenn eine hinreichend genaue Beschreibung anders nicht möglich ist und du den Zusatz „oder gleichwertig“ verwendest.

Typische Problemfelder

• „Wir brauchen Microsoft Office 365“
• „Firewall XY des Herstellers Z“
• „Server der Marke A, Modell B“
• „SAP-zertifizierte Beratung“ ohne nähere funktionale Anforderungen

Solche Formulierungen sind fast immer rügeanfällig. Bieter, deren Produkte ausgeschlossen sind, können geltend machen, dass der Wettbewerb unzulässig eingeschränkt wird.

Wie kommst du zur Produktneutralität?

Frage dich bei jeder Produktnennung:

1. Welche konkrete Funktion soll erfüllt werden?
2. Welche Leistungsparameter sind wirklich notwendig?
3. Gibt es objektive Standards oder Normen, auf die ich abstellen kann?
4. Sind bestimmte Vorgaben nur „nice to have“ oder für die Auftragsdurchführung zwingend?

Praxisbeispiele:

• Statt „Microsoft Office 365“: „Office-Software mit Textverarbeitung, Tabellenkalkulation und Präsentationsprogramm, die im bestehenden Verzeichnisdienst authentifiziert werden kann und Dateiformate gemäß ISO/IEC 29500 lesen und schreiben kann.“
• Statt „Firewall XY“: „Netzwerksicherheitslösung mit Stateful Inspection, Intrusion Prevention, mindestens X Gbit/s Durchsatz im produktiven Betrieb, Mandantenfähigkeit und zentralem Management, kompatibel mit bestehenden Routing-Protokollen (z. B. OSPF, BGP).“

Wenn du ausnahmsweise doch ein Produkt nennst, musst du:

• begründen können, warum eine neutrale Umschreibung nicht möglich war
• zwingend „oder gleichwertig“ ergänzen
• Kriterien definieren, wann ein Produkt „gleichwertig“ ist

Funktionale vs. konstruktive Leistungsbeschreibung

Ein zentraler Hebel für produktneutrale und innovationsfreundliche Ausschreibungen ist die Wahl zwischen funktionaler und konstruktiver Beschreibung.

Funktionale Leistungsbeschreibung

Du beschreibst, was die Leistung leisten soll, also den Zweck und die Ergebnisse. Die technische Lösung bleibt weitgehend dem Bieter überlassen.

Vorteile:

• mehr Wettbewerb, weil unterschiedliche Lösungsansätze möglich sind
• mehr Innovationspotenzial
• bessere Anpassung an den Marktstand der Technik

Beispiel IT:

• „Bereitstellung einer Kollaborationslösung, die folgendes ermöglicht: Videokonferenzen mit mindestens 200 Teilnehmern, Chat-Funktion, gemeinsame Dokumentenbearbeitung in Echtzeit, Ende-zu-Ende-Verschlüsselung für 1:1-Kommunikation, Integration in vorhandenes Identity-Management.“

Du schreibst nicht vor, ob es eine On-Premises- oder Cloud-Lösung sein muss, außer dies ist aus rechtlichen oder organisatorischen Gründen erforderlich und begründbar.

Konstruktive Leistungsbeschreibung

Du gibst detailliert vor, wie die Lösung technisch aufgebaut sein soll, oft mit konkreten Komponenten, Architekturen oder Spezifikationen.

Vorteile:

• hohe Planungs- und Integrationssicherheit, wenn du die Umgebung sehr genau kennst
• sinnvoll, wenn du an bestehende Systeme anknüpfen musst oder sicherheitskritische Infrastrukturen hast

Beispiel IT:

• „Bereitstellung von 10 physischen Servern mit mindestens 2 Prozessoren je 16 Kernen, 256 GB RAM, 4 Netzwerkschnittstellen zu je 10 Gbit/s, Redundant Array of Independent Disks (RAID 10) mit mindestens 8 TB SSD-Speicher.“

Welche Form wählst du wann?

In vielen Vergabesachen bietet sich eine Mischform an:

• funktionale Beschreibung der Ziele und Ergebnisse
• ergänzende konstruktive Vorgaben dort, wo Schnittstellen, Sicherheit oder bestehende Infrastrukturen das zwingend erfordern

Wichtig ist, dass du konstruktive Vorgaben begründen kannst. Reine „Wunschlisten“ ohne Bezug zum Auftragszweck sind rügeanfällig.

Eignungskriterien und Zuschlagskriterien: sauber trennen

Ein häufiger Fehler ist die Vermischung von Eignung und Zuschlag. Das führt zu Intransparenz und kann das Verfahren angreifbar machen.

Eignungskriterien

Eignungskriterien prüfen, ob ein Unternehmen überhaupt in der Lage ist, den Auftrag ordnungsgemäß auszuführen. Rechtsgrundlagen sind u. a. §§ 122 ff. GWB, §§ 42 ff. VgV.

Typische Eignungskriterien:

• wirtschaftliche Leistungsfähigkeit, z. B. Mindestumsatz im relevanten Leistungsbereich
• technische und berufliche Leistungsfähigkeit, z. B. Referenzen zu vergleichbaren Projekten
• personelle Ausstattung, z. B. Mindestanzahl qualifizierter Fachkräfte
• Zuverlässigkeit, z. B. keine Ausschlussgründe

Wichtig: Eignungskriterien sind Ja/Nein-Kriterien. Entweder ein Bieter ist geeignet oder nicht.

Zuschlagskriterien

Zuschlagskriterien dienen dazu, unter den geeigneten Bietern das wirtschaftlichste Angebot zu ermitteln, § 127 GWB, § 58 VgV. Sie betreffen die Qualität des Angebots, nicht die grundsätzliche Leistungsfähigkeit des Unternehmens.

Typische Zuschlagskriterien:

• Qualität und Funktionalität der angebotenen Lösung
• Konzept zur Projektdurchführung, z. B. Migrationskonzept bei IT-Systemen
• Service- und Supportkonzept, z. B. Reaktionszeiten, Eskalationswege
• Lebenszykluskosten, z. B. Betriebs-, Wartungs- und Schulungskosten

Auch hier gilt: Die Kriterien müssen mit dem Auftragsgegenstand zusammenhängen und vorab bekannt sein.

Typische Vermischungen und ihre Folgen

Problematisch sind zum Beispiel:

• „Anzahl der realisierten Referenzprojekte als Zuschlagskriterium“
• „Zahl der zertifizierten Mitarbeiter fließt in die Wertung ein“

Das sind Eignungsaspekte. Sie dürfen nur dafür genutzt werden, ob ein Bieter überhaupt in die Wertung kommt. Wenn du sie zusätzlich als Zuschlagskriterium nutzt, verstößt du gegen das Transparenz- und Gleichbehandlungsgebot. Das ist ein Klassiker für Rügen.

Typische Fehler, die zu Rügen führen

Viele Rügen lassen sich auf einige wiederkehrende Muster zurückführen. Eine Auswahl aus unserer Praxis:

1. Versteckte Produktvorgaben

• Technische Parameter werden so eng gefasst, dass faktisch nur ein Produkt passt.
• Formulierungen wie „muss nahtlos in System XY integrierbar sein“, obwohl Schnittstellen auch anders gelöst werden könnten.

2. Unverhältnismäßige Anforderungen

• Eignungskriterien, die deutlich über das für den Auftrag Erforderliche hinausgehen, etwa extrem hohe Mindestumsätze oder Referenzen in einer sehr engen Nische.
• Überzogene technische Spezifikationen, die nicht nachvollziehbar mit dem Beschaffungsziel verknüpft sind.

3. Unklare oder widersprüchliche Leistungsbeschreibung

• Anforderungen, die an verschiedenen Stellen des Vergabeunterlagensatzes unterschiedlich formuliert sind.
• Unbestimmte Begriffe ohne Präzisierung, z. B. „benutzerfreundlich“, „modern“, „ausreichend schnell“.

4. Vermischung von Eignung und Zuschlag

• Referenzen, die zunächst als Eignungskriterium genannt werden, fließen später doch in die Bewertung ein.
• Personalanforderungen, die sowohl als Mindestanforderung als auch als bewertetes Kriterium auftauchen.

5. Fehlende oder unklare Gleichwertigkeitskriterien

• „oder gleichwertig“ wird zwar hinzugefügt, aber es wird nicht definiert, was Gleichwertigkeit bedeutet.
• Bieter können nicht erkennen, ob ihr alternatives Produkt akzeptiert wird.

6. Keine oder unzureichende Berücksichtigung von IT-Sicherheits- und Datenschutzanforderungen

• Anforderungen aus DSGVO und BDSG werden nicht oder nur pauschal berücksichtigt.
• Es fehlen klare Vorgaben zu Verarbeitungsorten, Subunternehmern, Verschlüsselung oder Löschkonzepten.

Viele dieser Fehler lassen sich vermeiden, wenn du frühzeitig Fachabteilungen, IT, Datenschutz und Vergabestelle an einen Tisch holst und die Anforderungen gemeinsam strukturierst.

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Praxis-Checkliste: rügefeste Leistungsbeschreibung

Die folgende Checkliste kannst du als Arbeitsgrundlage nutzen:

Prüffrage	Ja/Nein	Hinweise
Ist das Beschaffungsziel klar beschrieben (Zweck, Nutzer, Einsatzumgebung)?
Sind alle Anforderungen eindeutig und widerspruchsfrei formuliert?
Sind funktionale Anforderungen wo möglich bevorzugt, konstruktive nur wo nötig gesetzt?
Werden Marken, Herstellernamen oder bestimmte Produkte vermieden oder begründet und mit „oder gleichwertig“ ergänzt?
Ist definiert, wann ein „gleichwertiges“ Produkt als gleichwertig gilt (z. B. anhand messbarer Kriterien)?
Sind alle Anforderungen verhältnismäßig und sachlich durch den Auftragsgegenstand begründet?
Sind Eignungskriterien klar von Zuschlagskriterien getrennt und jeweils vollständig beschrieben?
Ist transparent, wie die Zuschlagskriterien gewichtet und bewertet werden?
Sind alle vergaberelevanten IT-Sicherheits- und Datenschutzanforderungen konkretisiert (z. B. Auftragsverarbeitung, TOM, Verschlüsselung, Speicherort)?
Wurde geprüft, ob bestimmte Formulierungen bestimmte Anbieter faktisch ausschließen, ohne dass dies sachlich notwendig ist?

Wenn du diese Punkte mit „Ja“ beantworten kannst, ist deine Leistungsbeschreibung in der Regel deutlich weniger rügeanfällig.

Fazit: Gründliche Vorbereitung zahlt sich aus

Eine gute Leistungsbeschreibung kostet Zeit und Abstimmung. Sie spart dir aber später deutlich mehr Zeit, weil du weniger Rügen, Nachfragen und Nachverhandlungen hast. Entscheidend ist, dass du:

• das Beschaffungsziel klar formulierst
• soweit möglich funktional beschreibst
• Produktvorgaben nur ausnahmsweise und dann sauber begründet nutzt
• Eignungs- und Zuschlagskriterien konsequent trennst

Damit schaffst du ein transparentes, faires Verfahren, in dem Bieter wissen, woran sie sind, und du am Ende eine Lösung bekommst, die fachlich, rechtlich und wirtschaftlich trägt.