Verfahrensarten im Vergaberecht: welches Verfahren wann?

Du sitzt an einer neuen Ausschreibung, die Zeit drängt, das Projekt ist komplex und sofort steht die Frage im Raum: Welches Vergabeverfahren ist hier überhaupt zulässig und sinnvoll. Genau an dieser Stelle passieren in der Praxis die meisten strategischen Fehler, die später zu Rügen, Nachprüfungsverfahren oder schlicht zu schlechten Verträgen führen.

Rechtsrahmen und Grundprinzipien

Ob du oberhalb oder unterhalb der EU-Schwellenwerte ausschreibst, entscheidet, welche Verfahrensarten dir zur Verfügung stehen und nach welchen Detailregeln du vorgehen musst.

• Oberschwellenbereich: §§ 97 ff. GWB und Vergabeverordnung (VgV), im Bauwesen zusätzlich VOB/A EU
• Unterschwellenbereich: je nach Bundesland UVgO, im Bauwesen VOB/A 1. Abschnitt

Unabhängig von der Verfahrensart gelten die Grundsätze:

• Transparenz
• Gleichbehandlung und Nichtdiskriminierung
• Wettbewerb
• Verhältnismäßigkeit

Die Wahl der Verfahrensart ist kein reines „Bauchgefühl“. Sie ist zu begründen und zu dokumentieren. Gerade im IT-Bereich mit komplexen, innovativen oder sicherheitsrelevanten Leistungen ist diese Begründung oft anspruchsvoll.

Überblick: Die wichtigsten Verfahrensarten

Im Kern sind im Oberschwellenbereich nach VgV für Liefer- und Dienstleistungen (inklusive IT) relevant:

• Offenes Verfahren
• Nicht offenes Verfahren
• Verhandlungsverfahren mit Teilnahmewettbewerb
• Verhandlungsverfahren ohne Teilnahmewettbewerb
• Wettbewerblicher Dialog
• Innovationspartnerschaft

Im Unterschwellenbereich gibt es funktionale Entsprechungen, teils mit abweichenden Bezeichnungen und mehr Spielraum, aber die Grundlogik ist ähnlich.

Zur Einordnung eine vereinfachte Vergleichsübersicht:

Verfahrensart	Teilnahmekreis	Verhandlungen zulässig	Typischer Einsatz
Offenes Verfahren	Alle interessierten Unternehmen	Nein	Standardfälle, klar beschreibbare Leistungen
Nicht offenes Verfahren	Vorausgewählte Bieter	Nein	Standardfälle mit Bieterauswahl
Verhandlungsverfahren (TW)	Vorausgewählte Bieter	Ja	Komplexe IT, Anpassungsbedarf, Lösungsvarianten
Verhandlungsverfahren (oTW)	Sehr enger Markt, besondere Gründe	Ja	Ausnahmen, z. B. nur ein Anbieter
Wettbewerblicher Dialog	Vorausgewählte Bieter	Ja, dialogorientiert	Ziele klar, Lösung offen
Innovationspartnerschaft	Vorausgewählte Bieter	Ja	Entwicklung plus spätere Beschaffung

„TW“ steht für Teilnahmewettbewerb.

Offenes Verfahren: Standard mit maximalem Wettbewerb

Im offenen Verfahren veröffentlichst du eine Bekanntmachung und alle interessierten Unternehmen können direkt ein Angebot abgeben. Es gibt keine vorgelagerte Eignungsphase mit Auswahl. Du prüfst in einem Schritt Eignung und Wertung.

Typische Einsatzfälle:

• Gut beschreibbare Standard-IT, zum Beispiel Hardware-Beschaffung, Standardsoftware mit klaren Spezifikationen
• Wartungs- und Supportleistungen mit gut definiertem Umfang
• Rahmenverträge mit klaren Leistungspositionen

Vorteile:

• Höchster Grad an Wettbewerb
• Transparent und rechtssicher, Rügerisiko eher gering, wenn du formal sauber arbeitest
• Verfahrensablauf vergleichsweise klar und straff

Nachteile:

• Hohe Angebotszahl möglich, dadurch großer Prüfaufwand
• Kein Verhandlungsspielraum mit den Bietern
• Anforderungen müssen von Anfang an sehr präzise beschrieben sein

Praxis-Tipp: Für viele IT-Beschaffungen ist das offene Verfahren geeignet, wenn du Leistungsbeschreibung und Vertragsbedingungen (zum Beispiel EVB-IT) sauber vorbereitet hast. Sobald aber technische Lösungswege, Schnittstellen oder Service-Level noch nicht final feststehen, kann ein reines Angebotsverfahren ohne Verhandlungen riskant werden.

Nicht offenes Verfahren: Erst auswählen, dann Angebote

Beim nicht offenen Verfahren mit Teilnahmewettbewerb veröffentlichst du eine Bekanntmachung. Interessenten bewerben sich zunächst nur um die Teilnahme, du prüfst Eignung und wählst eine begrenzte Zahl geeigneter Unternehmen aus. Nur diese geben später ein Angebot ab.

Typische Einsatzfälle:

• Du rechnest mit sehr vielen Interessenten und möchtest den Aufwand in der Angebotswertung begrenzen
• Du willst sicherstellen, dass nur erfahrene, leistungsfähige Anbieter ein Angebot abgeben
• Projekte mit hohen Sicherheitsanforderungen oder besonderer Sensibilität

Vorteile:

• Gezielte Auswahl geeigneter Bieter
• Weniger Angebote, dadurch effizientere Wertung
• Formal klarer Ablauf, ähnlicher Rechtssicherheitsgrad wie beim offenen Verfahren

Nachteile:

• Kein Verhandlungsspielraum
• Du musst objektive und transparente Eignungskriterien für die Vorauswahl definieren
• Gefahr, den Wettbewerb zu stark einzuengen, wenn du zu wenige Bieter zulässt

Praxisbeispiel: Du planst die Einführung eines großen Fachverfahrens mit bundesweiter Ausrollung. Es gibt viele potenzielle Anbieter, aber du möchtest nur Unternehmen im Verfahren haben, die nachweislich vergleichbare Projekte umgesetzt haben. Das spricht eher für ein nicht offenes Verfahren als für ein offenes.

Verhandlungsverfahren mit Teilnahmewettbewerb: Flexibilität bei komplexen Leistungen

Das Verhandlungsverfahren mit Teilnahmewettbewerb ist im IT-Bereich oft das „Arbeitspferd“, wenn es komplex wird. Du veröffentlichst eine Bekanntmachung, führst eine Eignungsprüfung durch und verhandelst anschließend mit den ausgewählten Bietern über ihre Erstangebote.

Zulässigkeitsvoraussetzungen nach VgV sind unter anderem:

• Die Leistung lässt sich nicht ohne weiteres hinreichend genau beschreiben, zum Beispiel wegen komplexer technischer Spezifikationen oder individueller Anpassungen
• Die Leistung ist in planerischer, technischer oder rechtlicher Hinsicht besonders komplex
• Im offenen oder nicht offenen Verfahren wurden nur unannehmbare oder unzulässige Angebote abgegeben
• Eine reine Preiswettbewerbssituation ist nicht sachgerecht, weil qualitative oder konzeptionelle Aspekte im Vordergrund stehen

Typische Einsatzfälle:

• Individuell zu entwickelnde Software, komplexe IT-Systemintegration
• Projekte mit hohen Anforderungen an IT-Sicherheit oder Datenschutz, bei denen Lösungswege abgestimmt werden müssen
• Einführung von Standardsoftware mit umfangreichen Customizing- und Migrationsleistungen

Vorteile:

• Du kannst mit den Bietern über technische, wirtschaftliche und rechtliche Aspekte verhandeln
• Bessere Passung der Lösung zu deinen Bedürfnissen
• Du kannst in Verhandlungsrunden Angebote schrittweise verbessern lassen

Nachteile:

• Deutlich erhöhter Aufwand in Planung, Durchführung und Dokumentation
• Höhere Angriffsfläche in Nachprüfungsverfahren, wenn Verhandlungen nicht transparent und gleichbehandelnd geführt werden
• Längere Verfahrensdauer

Wichtig: Verhandlungen sind kein „freies Feilschen“. Du musst die Regeln, Runden und zulässigen Anpassungen vorab festlegen und dokumentieren. Insbesondere Gleichbehandlung der Bieter, Umgang mit vertraulichen Informationen und finale Angebotsabgabe sind sauber zu strukturieren.

Verhandlungsverfahren ohne Teilnahmewettbewerb: Enge Ausnahmen

Das Verhandlungsverfahren ohne Teilnahmewettbewerb ist eine Ausnahmeverfahrensart. Du verzichtest sowohl auf die Bekanntmachung als auch auf einen offenen Wettbewerb und verhandelst unmittelbar mit einem oder wenigen ausgewählten Unternehmen.

Zulässig ist das nur in eng geregelten Fällen, zum Beispiel:

• Es gibt aus technischen oder rechtlichen Gründen nur einen geeigneten Anbieter, etwa wegen ausschließlicher Rechte
• Äußerste Dringlichkeit aufgrund unvorhersehbarer Ereignisse, die mit einem offenen Verfahren nicht vereinbar ist
• Nur ein Angebot im offenen oder nicht offenen Verfahren und dieses kann unter zumutbaren Bedingungen nicht angenommen werden

Die Hürden liegen hoch. Gerade bei IT-Projekten wird sich häufig auf technische Besonderheiten oder Schnittstellenabhängigkeiten berufen. Diese Argumentation muss aber objektiv tragfähig, dokumentiert und nachprüfbar sein.

Empfehlung: Nutze das Verhandlungsverfahren ohne Teilnahmewettbewerb nur, wenn du die Ausnahmetatbestände wirklich zweifelsfrei erfüllst und die Dokumentation wasserdicht ist. Ansonsten ist das Risiko eines Nachprüfungsverfahrens erheblich.

Wettbewerblicher Dialog: Ziel klar, Weg offen

Der wettbewerbliche Dialog ist für Situationen gedacht, in denen du dein Beschaffungsziel kennst, aber den Weg dorthin nicht ausreichend definieren kannst. Du führst mit ausgewählten Unternehmen einen strukturierten Dialog, um gemeinsam geeignete Lösungen zu erarbeiten. Erst auf dieser Basis werden finale Angebote abgegeben.

Typische Einsatzfälle:

• Große, komplexe IT-Vorhaben mit vielen Schnittstellen, zum Beispiel vollständige Modernisierung einer Behörden-IT-Landschaft
• Projekte mit hoher Innovationskomponente, bei denen verschiedene Lösungsansätze denkbar sind
• Vorhaben, bei denen rechtliche, organisatorische und technische Fragen eng miteinander verknüpft sind

Ablauf in Grundzügen:

1. Teilnahmewettbewerb und Auswahl geeigneter Unternehmen
2. Dialogphase: Erörterung und Weiterentwicklung möglicher Lösungen, ggf. in mehreren Runden
3. Abschluss des Dialogs, Festlegung der endgültigen Leistungsanforderungen
4. Angebotsphase auf Basis der im Dialog erarbeiteten Unterlagen
5. Zuschlag auf das wirtschaftlichste Angebot

Vorteile:

• Sehr hohe Flexibilität bei der Lösungsfindung
• Bessere Abbildung komplexer Bedarfe, die du zu Beginn noch nicht vollständig spezifizieren kannst

Nachteile:

• Sehr hoher organisatorischer und personeller Aufwand
• Hohe Anforderungen an Dokumentation, Gleichbehandlung und Vertraulichkeit
• Für Standard- oder mittelkomplexe IT-Beschaffungen in der Regel überdimensioniert

Für dich als Vergabestelle bedeutet der wettbewerbliche Dialog: intensive Vorbereitung, ein interdisziplinäres Projektteam und klare Spielregeln für den Austausch mit den Bewerbern.

Innovationspartnerschaft: Entwicklung und Beschaffung in einem Verfahren

Die Innovationspartnerschaft adressiert Fälle, in denen es die benötigte Leistung noch gar nicht am Markt gibt. Du beschaffst nicht nur, sondern lässt im selben Verfahren eine innovative Lösung entwickeln und anschließend liefern.

Zulässigkeitsvoraussetzungen:

• Es gibt keine passende Lösung auf dem Markt
• Dein Bedarf lässt sich nicht durch geringfügige Anpassung bestehender Lösungen decken
• Du hast einen klar beschriebenen Innovationsbedarf

Typische Einsatzfälle im IT-Bereich:

• Entwicklung neuartiger Fachverfahren mit noch nicht existierender Basistechnologie
• Innovative Sicherheitslösungen oder Datenanalysesysteme, für die es keine marktgängigen Produkte gibt

Die Innovationspartnerschaft vereint Elemente von Forschungs- und Entwicklungsvertrag und späterem Beschaffungsvertrag. Du schließt meist mit einem oder mehreren Partnern einen mehrstufigen Vertrag mit Entwicklungsphasen, Meilensteinen und optionaler Überführung in den Regelbetrieb.

Vorteile:

• Du kannst echte Innovationen gezielt anstoßen
• Planungssicherheit, weil Beschaffung und Entwicklung zusammen gedacht werden

Nachteile:

• Komplexe Vertragsgestaltung und Vergabedokumentation
• Höhere Risiken bezüglich Kosten, Zeit und technischer Realisierbarkeit

Gerade bei Innovationspartnerschaften ist eine enge Abstimmung mit Fachabteilung, Rechtsabteilung und ggf. externen Beratern sinnvoll.

Entscheidungshilfe: Welches Verfahren wann?

In der Praxis kannst du dir folgende Leitfragen stellen:

1. Ist die Leistung vollständig und eindeutig beschreibbar?

• Ja, Standardlösung, geringe Komplexität: eher offenes oder nicht offenes Verfahren
• Nein, komplexe oder individuelle Lösung: Verhandlungsverfahren, ggf. wettbewerblicher Dialog

2. Wie wichtig ist Verhandlungsspielraum?

• Gering, Fokus auf Preis und klaren Spezifikationen: offenes oder nicht offenes Verfahren
• Hoch, du willst Lösungskonzepte vergleichen und optimieren: Verhandlungsverfahren, Dialog, Innovationspartnerschaft

3. Wie groß ist der Markt, wie viele Anbieter gibt es?

• Viele Anbieter: offenes oder nicht offenes Verfahren mit klaren Eignungskriterien
• Wenige oder nur ein Anbieter: sorgfältig prüfen, ob Ausnahmetatbestand für Verhandlungsverfahren ohne Teilnahmewettbewerb vorliegt

4. Wie innovativ ist dein Bedarf?

• Marktgängige Produkte, etablierte Technologien: Standardverfahren
• Noch nicht verfügbare Lösungen, echter Entwicklungsbedarf: Innovationspartnerschaft prüfen

5. Welche Ressourcen hast du intern?

• Begrenzte Kapazitäten, wenig Erfahrung mit komplexen Verfahren: eher einfache Verfahren, dafür umso sauberer aufgesetzt
• Eingespieltes Vergabeteam, juristische Unterstützung, Projektorganisation: dann sind auch Dialog oder Innovationspartnerschaft realistisch

Eine sinnvolle Herangehensweise ist, zunächst das offene oder nicht offene Verfahren als Ausgangspunkt zu betrachten und dann zu prüfen, ob die Voraussetzungen für ein Verhandlungsverfahren oder eine komplexere Verfahrensart tatsächlich vorliegen. Die Dokumentation dieser Abwägung gehört in deine Vergabeakte.

Checkliste: Auswahl der Verfahrensart dokumentieren

Nutze die folgende Checkliste als Grundlage für deine interne Entscheidungsvorlage:

• Bedarf und Ziel
• Beschaffungsziel klar beschrieben
• Marktanalyse durchgeführt oder zumindest grob dokumentiert
• Beschreibbarkeit der Leistung
• Leistungsbeschreibung ist vollständig und eindeutig
• Oder: wesentliche Aspekte derzeit noch offen, Begründung dokumentiert
• Markt- und Wettbewerbssituation
• Anzahl und Art der potenziellen Anbieter bekannt
• Keine künstliche Verengung des Wettbewerbs
• Komplexität und Innovationsgrad
• Standardleistung oder etablierte Technologie
• Oder: innovative, noch nicht verfügbare Lösung erforderlich
• Verhandlungsbedarf
• Ausreichend, die Leistung ohne Verhandlungen auszuschreiben
• Oder: technische, wirtschaftliche oder rechtliche Aspekte müssen verhandelt werden
• Ressourcen und Zeitplan
• Personal und Know-how für die gewählte Verfahrensart vorhanden
• Zeitrahmen realistisch für die Verfahrensdauer
• Rechtsgrundlage und Begründung
• Oberschwellen- oder Unterschwellenbereich sauber geprüft
• Verfahrensart mit Verweis auf gesetzliche Grundlage und konkrete Umstände begründet
• Entscheidung und Abwägung in der Vergabeakte dokumentiert

Wenn du diese Punkte strukturiert durchgehst, minimierst du das Risiko, später erklären zu müssen, warum du eine komplexe IT-Beschaffung im falschen Verfahren durchgeführt hast.

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